作為G20框架下第一輪進(jìn)行化石能源補(bǔ)貼互審的國(guó)家，中美合作有利于推動(dòng)全球取消化石能源補(bǔ)貼進(jìn)程。

煉油廠長(zhǎng)期得到政府的資金支持，圖片為委內(nèi)瑞拉阿魯巴的嬰兒海灘，是由政府支付的支持
圖片來源：Spencer Thomas

中國(guó)作為今年G20峰會(huì)的主辦國(guó)，已將綠色金融、氣候資金和化石能源補(bǔ)貼等環(huán)境相關(guān)議題列入議事議程。中美化石能源補(bǔ)貼同行審議也計(jì)劃在今年G20峰會(huì)之前完成。作為G20框架下第一輪互審國(guó)家，中美合作有利于推進(jìn)全球取消化石能源補(bǔ)貼的進(jìn)程。

G20下的化石能源補(bǔ)貼同行審議從何而來？

盡管從上世紀(jì)90年代開始，OECD、IEA、IMF等國(guó)際機(jī)構(gòu)和諸多研究者對(duì)化石能源補(bǔ)貼的規(guī)模、如何進(jìn)行改革以及改革可能的影響展開了論述，但這系列討論結(jié)果直至2008年全球金融危機(jī)之后才提到了議事日程上。在彼時(shí)各國(guó)財(cái)政普遍吃緊的情況下，去除化石能源補(bǔ)貼的各種益處得以彰顯：經(jīng)濟(jì)效益上，可以節(jié)約大筆財(cái)政支出；社會(huì)效益上，糾正補(bǔ)貼更多流入高收入人群腰包的扭曲狀況；環(huán)境效益上，避免鼓勵(lì)不必要的化石能源消費(fèi)，從而解決帶來的一系列環(huán)境問題。

隨著時(shí)機(jī)成熟，2009年9月的匹茲堡峰會(huì)上，20國(guó)集團(tuán)（G20）的領(lǐng)導(dǎo)人做出了“到中期取消導(dǎo)致浪費(fèi)型消費(fèi)的化石能源補(bǔ)貼”的承諾，并達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為此舉將有利于保障全球能源安全、應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、減少貧困等。兩個(gè)月之后，亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC）的領(lǐng)導(dǎo)人在新加坡峰會(huì)上也做出了類似的承諾。

然而此后三年中，G20框架下并沒有切實(shí)的機(jī)制和措施可以將高層政治承諾轉(zhuǎn)化成各國(guó)國(guó)內(nèi)具體行動(dòng)。唯一的化石能源改革工具只有沒有約束力的自愿匯報(bào)機(jī)制（voluntaryself-reporting），進(jìn)展相當(dāng)緩慢。在此情形下，各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人要求財(cái)長(zhǎng)們醞釀并最終于2013年初同意引入自愿同行審議機(jī)制（voluntarypeerreview）推進(jìn)化石能源改革，并公布了方法學(xué)建議。在這種合作框架下，G20成員國(guó)將共同對(duì)各國(guó)的政策框架及其實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果為G20領(lǐng)導(dǎo)人的決定提供基礎(chǔ)。

中美兩國(guó)的化石能源補(bǔ)貼同行審議為何受到關(guān)注？

2013年，美國(guó)率先向中國(guó)拋出倡議，希望中美完成G20下第一輪化石能源同行審議。這一倡議也得到了中國(guó)非常迅速的響應(yīng)。在2013年底拜登副總統(tǒng)訪華期間，雙方宣布在G20框架下展開化石能源補(bǔ)貼同行審議。中美能夠比較迅速的就開展化石能源補(bǔ)貼同行審議達(dá)成一致意見，也是得益于在G20框架之外，雙方一直以來就經(jīng)濟(jì)、能源及氣候問題建立的各種對(duì)話機(jī)制，特別是中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下積累的共識(shí)和信任。

隨后，中美借鑒G20公布的同行審議流程和方法學(xué)（Methodology for G-20 Voluntary Peer Reviews on Inefficient Fossil Fuel Subsidies That Encourage Wasteful Consumption），同時(shí)根據(jù)兩國(guó)情況開展工作。這其中的主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)包括：

中美化石能源同行審議的最終報(bào)告還沒有公布，還無法對(duì)審議結(jié)果下結(jié)論。但同行審議過程本身仍有很多可以提供給其他G20國(guó)家以及G20總體改革框架的實(shí)踐。例如，它對(duì)如何在G20建議流程基礎(chǔ)上進(jìn)行實(shí)際操作給出了較好的范例；為如何應(yīng)用“清單法”解析化石能源補(bǔ)貼，包括如何甄別交叉補(bǔ)貼等復(fù)雜情況貢獻(xiàn)了實(shí)際經(jīng)驗(yàn)；此外也對(duì)如何利用G20框架之外的合作機(jī)制——如中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話——同時(shí)借助其他議題的討論推進(jìn)政策進(jìn)展等提供了范本。

中美互審可能產(chǎn)出怎樣的結(jié)果？

國(guó)家間的化石能源補(bǔ)貼同行審議并非G20獨(dú)創(chuàng)，在APEC框架下已經(jīng)成功完成了一例互審（新西蘭-秘魯）。通過審視秘魯和新西蘭分別于2014年11月和2015年9月提交的結(jié)果，我們或許可以從中窺見中美互審的可能結(jié)果。

首先，化石能源補(bǔ)貼同行審議中，對(duì)補(bǔ)貼的量化估計(jì)并非重點(diǎn)，對(duì)“低效的、導(dǎo)致能源浪費(fèi)”的政策和措施進(jìn)行鑒別并提出改革路線圖才是核心，前者往往是媒體討論更關(guān)注的方向。

比如針對(duì)秘魯在亞馬遜地區(qū)實(shí)行的化石能源增值稅和部分消費(fèi)稅的減免，審議報(bào)告除了對(duì)補(bǔ)貼規(guī)模進(jìn)行了估計(jì)，更多篇幅放在了對(duì)補(bǔ)貼效果和影響的分析上。該項(xiàng)補(bǔ)貼設(shè)立的初衷是刺激亞馬遜地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而14項(xiàng)稅收減免實(shí)際上導(dǎo)致了相當(dāng)于0.46%GDP水平的政府稅收減少，而該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平仍舊處于秘魯?shù)淖畹退健６愂諟p免并沒有為亞馬遜地區(qū)吸引更多的投資和創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。據(jù)此分析，互審結(jié)果建議去除亞馬遜地區(qū)的化石能源稅收減免。相反，向最低收入人口每月發(fā)放液化天然氣使用券的補(bǔ)貼政策，被認(rèn)定不是“無效”的補(bǔ)貼，甚至被建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步在秘魯所有區(qū)域推廣。

其次，化石能源補(bǔ)貼同行審議下可以兼容不同國(guó)家各異的改革出發(fā)點(diǎn)、化石能源補(bǔ)貼定義及范圍。例如，秘魯提交三項(xiàng)主要政策進(jìn)行審議，集中在消費(fèi)端補(bǔ)貼，包括石油價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制和增值稅減免等；新西蘭則提交了更廣泛的八項(xiàng)政策進(jìn)行審議，涵蓋供給端補(bǔ)貼，甚至包括對(duì)化石能源項(xiàng)目和研發(fā)的“支持”。這種范圍上的差異在現(xiàn)有的互審框架下是被允許的。

中美兩國(guó)發(fā)展階段不同、財(cái)政公開情況各異、能源結(jié)構(gòu)差別較大。其各自自述報(bào)告也將勢(shì)必反映這些差異，其互審結(jié)果中也可能出現(xiàn)“共同但有區(qū)別的”改革計(jì)劃。

最后，互審結(jié)果的政策及改革建議一定程度上反映了下一步化石能源補(bǔ)貼改革的趨勢(shì)。一是化石能源補(bǔ)貼改革需要充分征詢利益相關(guān)方的意見，公開補(bǔ)貼及改革政策。新西蘭對(duì)石油研發(fā)資金支持上的信息透明化，秘魯對(duì)最低收入人口的液化天然氣補(bǔ)貼政策采取的公眾宣傳措施，都得到了審議專家的肯定。二是，改革要綜合考慮各種政策實(shí)施效果，特別是如何利用其它政策替代化石能源補(bǔ)貼。秘魯石油價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制被認(rèn)定為導(dǎo)致浪費(fèi)的補(bǔ)貼。互審得出的建議是利用利率等其它經(jīng)濟(jì)政策替代化石能源補(bǔ)貼。

中美互審?fù)癸@全球環(huán)境治理模式變革

G20和APEC框架下化石能源補(bǔ)貼同行審議也是最近全球新型環(huán)境治理模式的一種反映和實(shí)踐。和去年年底達(dá)成的《巴黎氣候變化協(xié)定》類似，化石能源補(bǔ)貼改革是在各國(guó)就原則性問題達(dá)成共識(shí)、就大的形式和努力方向形成一致概念后，出于自愿的、由下至上采取的具體行動(dòng)。同時(shí)，這也是在多邊合作框架內(nèi)，由雙邊合作及行動(dòng)意愿引領(lǐng)著前行的一種更為務(wù)實(shí)甚至更有效率的新型模式。

對(duì)于中美來說，這也是一個(gè)利用國(guó)際平臺(tái)“倒逼”國(guó)內(nèi)政策的機(jī)遇。在中國(guó)，這是第一次由政府牽頭組成跨部門、跨領(lǐng)域的專家團(tuán)隊(duì)，對(duì)化石能源補(bǔ)貼的現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)的梳理。這項(xiàng)包含了定量和定性梳理及分析的巨大工程，為滿足G20框架下要求以及制定國(guó)內(nèi)中長(zhǎng)期能源和補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)戰(zhàn)略都提供了尤為珍貴的支撐。