在計劃經濟時期，煤炭是由國家計劃組織生產和分配的物資。改革開放后，國家逐步放開煤炭價格、生產、流通，市場配置煤炭資源的比重不斷提高。雖然煤炭是市場化改革較早的資源類產品，但是改革并不徹底。電煤雙軌制導致了不公平競爭、供求矛盾加劇、尋租現象叢生等問題，是造成煤電矛盾的重要原因之一。近年來，計劃煤的實際作用逐步減少，計劃內外電煤價差明顯縮小，電煤并軌的時機已經成熟，條件基本具備。國家應采取果斷措施，取消重點合同煤、煤炭產量計劃、煤價干預等煤炭計劃手段，建立全國統一的電煤市場。下決心盡快取消運力、電力的計劃指標，實行與電煤市場化相適應的鐵路運輸和電力調度體制。這將有利于在一定程度上緩解周期性出現的煤電矛盾。

一、電煤雙軌制帶來的問題

改革開放以來，我國煤炭市場化改革不斷深化。從1983年開始，國家逐步縮小煤炭指令性計劃；1993年，國家決定逐步放開煤價；2004年起，逐步取消了政府直接組織煤炭訂貨的方式。但是，依靠計劃配置電煤資源的體制并未從根本上消除，而且計劃干預的形式更為多樣。雙軌制嚴重扭曲了煤炭的供求關系，妨礙了公平競爭，創造了大量尋租空間，應當堅決取消。

計劃煤比重逐年減少，已失去存在意義。在煤炭放開之前，國家每年組織煤炭訂貨會簽訂供需合同。2004年以后，煤炭訂貨會改稱重點煤炭產運需銜接會，原則上由發展改革部門提出框架性意見，企業自主訂貨、行業協會匯總。在會上，發展改革部門要對重點合同電煤發布參考價，價格一般低于市場煤價，主要供應對象是五大發電集團和其它國有發電企業。在實際運行中，每次產運需銜接會都是煤電兩大陣營的集中博弈會，雙方很少能順利達成共識。當矛盾積累到一定程度后，由發展改革部門出面協調確定交易價格。由于非重點訂貨合同電煤價格完全由市場調節，計劃內與計劃外存在價差，為倒賣尋租提供了機會。重點合同煤到用戶手中時，與市場煤價相差無幾。近年來，煤炭訂貨會的成交量逐步減少。2012年重點合同煤名義數量為7.5億噸，占全年電煤消費量的37%左右。實際上大部分合同是有量無價，甚至無價無量。目前，煤炭銜接會的作用已十分有限，重點合同履約率也逐年降低，取消重點合同煤對市場價格、供求關系基本不會產生影響。

重點合同煤與鐵路運輸計劃掛鉤，抬高了中間環節的加價。我國煤炭產地主要集中在山西、陜西、內蒙古西部（簡稱三西）等華北、西北地區，而煤炭需求地則聚集在經濟發達的華東和東南沿海地區。煤炭運輸呈現北煤南運、西煤東運的格局，煤炭總運量中約60%通過鐵路運輸。計劃內的重點合同煤納入鐵路運輸計劃，可執行國家規定的運輸價格。計劃外的非重點合同煤運輸則要向中間環節付出相當高的代價，一些鐵路的“三產”、“多經”企業從中漁利，這已成為行業潛規則。此外還在點車費、車板費等各種名目的收費。電煤供需關系越緊張，運輸中間環節的放大作用越明顯。在煤電矛盾突出的時候，山西煤運到秦皇島價格可以翻一番甚至更多，大部分差價來自鐵路運輸。

地方政府對電煤產量下達計劃指標，破壞了全國統一市場。經過這一輪煤炭企業的兼并重組，提高了生產集中度，同時也增加了產煤省對本地產能的控制能力，為地方限產保價提供了方便。有的省向產煤企業發放“煤票”，沒有“煤票”的煤不得出省、不得交易。大部分產煤地的地方政府在省界、地界、縣界設置關卡，收取出境費。這些做法，嚴重破壞了全國統一市場，擾亂了正常的煤炭生產、流通秩序。

對電煤價格進行行政干預，妨礙了市場機制發揮調節供求關系作用。國家在放開電煤市場的同時，對電煤價格的干預幾經收放。1993年放開煤價，1996年又開始實行政府指導價，形成了價格雙軌制。2001年，再次放開電煤價格，同時有關部門又發布參考價。2008年以來，又多次出臺價格臨時干預措施。一般來說，在煤電矛盾突出的時候，有關部門便會出臺電煤限價措施，以減輕電力成本上漲帶來的發電企業虧損。限價使價格無法準確反映供求關系。煤炭企業對煤價預期要高于國家限定的價格，不愿與電廠簽訂長期合同。限價措施出臺后，普遍出現以次充好（如在電煤中摻入煤矸石、降低燃燒值）、地下交易（如不簽合同、現金交易）等辦法規避限價。限價不僅不能達到控制電煤成本的目的，反而加劇了供需矛盾。

除直接干預外，有關方面提出建立國家煤炭儲備，準備利用儲備煤吞吐調節價格。這一做法有很大爭議。一般來說，對于短缺的戰略物資才需要建立國家儲備，而中國是一個煤炭資源充足的國家，電煤供求矛盾和價格大幅波動是由于體制原因，而不是資源稟賦不足。煤炭也不是什么優質資源，除中國外，世界上沒有其它國家建立煤炭儲備。現貨儲備占用土地多、污染大、易自燃，儲備太少無法滿足應急需求，大量儲備成本很高且存在技術難題。目前我國只建成了500萬噸的儲備，要達到影響市場價格的目標，儲備規模要遠遠高于這個水平，會加重財政負擔。近年來，受美國頁巖氣大量替代燃煤發電等因素的影響，一些國家低價煤炭進入我國沿海地區，具有壓低煤價的作用。因此，在充分市場競爭和經濟全球化條件下，以煤炭儲備來緩解供需矛盾或平抑價格似已沒有必要。

與計劃煤對應的發電量計劃仍在延續，嚴重損害了發電企業的利益。在上世紀80年代和90年代初期，計劃內電煤與計劃內發電量及相應的上網電價是完全對應的，須執行嚴格的指令性計劃。隨著煤炭體制改革的深化，計劃內煤炭越來越少，發電量計劃本應逐步減少直至取消。但長期以來各地經濟運行主管部門仍在下達這一計劃。這種電量計劃基本不考慮發電方式和能耗環保水平，而是按照機組戶頭平均分配發電時間。電網公司對計劃內電量按國家規定支付上網電價；超計劃發電量部分，電網公司要求發電企業降價上網，而銷售電價實際上沒有變化。這一計劃嚴重損害了發電企業的利益。

2011年華東和華中地區用電緊張，原因之一就是電力企業完成計劃電量后，計劃外電量低價上網，發得越多虧損越嚴重，于是很多電力企業就以停機檢修為名不再多發電。因此，發電量計劃的存在加劇了煤電矛盾。同時，這種計劃調度方式鼓勵了高耗能的小型燃煤、燃油火電機組的發展，與國家節能減排、優化能源結構的方向背道而馳。

二、電煤并軌的思路

電煤的計劃性主要表現為對產量、價格、運力進行干預。重點合同煤是電煤計劃的一部分，僅取消重點合同煤不足以實現電煤的計劃內與計劃外并軌，需要在多個方面采取措施才可以實現電煤的完全市場化。電煤并軌的總體思路可以是，堅持市場化改革方向，充分發揮市場對煤炭資源配置的基礎性作用，切實維護企業市場主體地位和經營自主權。取消重點合同煤、煤炭計劃、電煤價格干預等行政管理措施，由供需雙方自主決定交易量和交易價格。以下措施似有利于加快電煤并軌：第一，建立完全競爭的電煤市場。取消年度煤炭銜接會，建立區域煤炭交易市場，電煤合同的交易量、期限、價格、金額完全由供需雙方自行決定，無須報國家有關部門備案或批準。合同糾紛應依據《合同法》及相關經濟法律處理。在完善區域煤炭交易市場的基礎上，建立全國電煤交易市場，第一步以現貨市場為主，逐步建立期貨市場。

第二，取消政府對煤炭市場的直接干預。取消地方自行出臺的煤炭產量計劃、“煤票”制度、出入境檢查收費等制度。禁止各級政府對煤炭生產、營銷、定價等商務活動進行干預。暫緩推進煤炭儲備制度。

第三，將鐵路運力納入市場交易。取消計劃煤后，重點合同煤的運力計劃也就不復存在。為了保障煤炭運力，應當建立公開透明的鐵路運力交易市場，減少鐵路運輸中的尋租行為，降低電煤物流成本。有關部門應當對電煤運力單獨制定運輸計劃、單獨考核、單獨定價。選擇大秦、朔黃等煤運專線進行“網運分開”試點。具體做法可以是，先核定鐵路電煤的基礎運價，成立若干家鐵路煤炭承運公司，將承運公司的運力作為交易品種，納入全國電煤交易市場進行公開交易。

第四，取消發電量計劃。隨著電煤并軌，原本與計劃煤對應的計劃電量存在的基礎已徹底消失，應當相應取消。電網企業應當按規定的上網電價向發電企業購電。

第五，推廣節能發電調度辦法。電煤并軌改革后，在沒有發電量計劃、沒有購電合同的情況下，電力調度以什么為依據的問題便會提上日程。解決的辦法是實行節能發電調度，南方電網的試點證明，這是一個行之有效的制度。近年來，中央經濟工作會議和政府工作報告中多次強調要推行節能發電調度，但執行效果不夠理想。當前應當以電煤并軌為契機，按照國辦2007年8月下達的實施方案，在全國電網企業推行節能發電調度辦法。即：按照節能、環保、經濟的原則，優先調度可再生能源和高效、清潔的機組發電，限制能耗高、污染重的機組發電。采取這一調度方式有利于公開、公平、公正調度和促進節能減排。

第六，深化“煤—運—電”全產業鏈市場化改革。煤炭、運力、電力三個領域均存在計劃與市場并存的雙軌體制，相對來說電煤并軌的難度最小。取消計劃煤后，電力和鐵路體制將成為造成煤電矛盾的主要原因，國家應當再依次推出這兩項改革，最終從根本上化解困擾國民經濟的煤電矛盾。