整理：《能源思考》編輯部

1月20日，國務院任命劉鐵男為國家能源局局長，國家能源局已經迎來自己的第二任局長。此前，能源局副局長劉琦、國家發改委副主任張曉強以及中海油董事長傅成玉都是傳聞中的接班人選。

56歲的劉鐵男在原國家計委工作多年，2003年4月進入國家發改委，擔任工業司司長。2006年12月任國務院振興東北地區等老工業基地領導小組辦公室副主任，2008年3月任國家發改委副主任，負責經濟運行調節、產業協調、財政金融方面的工作，分管經濟運行調節局、產業協調司、財政金融司。

在發改委副主任排名中，劉鐵男的排位并不靠前。不過，他曾在振興東北辦擔任過張國寶的副手。不過，劉在發改委內部也有一定威信。他話不多，行事謹慎；干實事，比較強勢。

劉鐵男在發改委任職期間，最主要的工作就是制定了一系列的產業政策，以及在2008年末主導制定了九個行業的產業振興規劃。與張國寶不同，劉鐵男對于有關這些產業政策的質疑從不公開為自己辯護。“劉鐵男行事很低調，不喜歡和媒體打交道。”在升任副主任后，劉鐵男也開始逐步管理財政金融工作。比如，在渤?；鸪闪⒑?，力推股權基金管理辦法；推進上海國際金融中心的建設。

盡管劉鐵男行事低調謹慎，但是善于協調。一位在發改委工作多年的人士向本刊記者表示，劉鐵男在發改委多年，和企業打交道不少，練就其協調能力。劉鐵男在擔任發改委副主任期間，很重要的一個任務就是協調煤炭企業和電力企業的關系，在用電高峰時，要保障電力企業電煤的供應。

劉鐵男升任發改委副主任伊始，由于2008年初雨雪冰凍、地震災害導致電力設施損毀嚴重，再加上保奧運用電可靠性要求高，遇到了當年夏季電煤供應矛盾極度突出的局面。劉鐵男當時四處調研，座談，協調各種關系，電廠、煤炭企業、石油企業以及港口他都要去協調。煤電矛盾一直是個棘手的事情，這很考驗協調能力。自2008年起，劉鐵男開始主抓煤電油運工作，一直至今。劉鐵男在擔任發改委副主任期間，很重要的一項任務就是協調煤炭企業和電力企業的關系，尤其是在用電高峰時，要保障電力企業電煤的供應。可以說，煤、電、油、氣、運銜接，是劉鐵男涉足能源領域的開始，同時也足夠作為其執掌能源局的資本。對電力和煤炭頗為熟悉的劉鐵男曾多次表示，中國能源結構至少存在兩個方面矛盾。一是我國火電比重大，核電、新能源比重低的問題，煤炭工業已難以支撐快速發展的火電能力；二是能源工業已難以支撐高耗能產業的過快增長。

劉鐵男稱，電煤之間的矛盾，表面上看是供需失衡，實質上是發展方式粗放、結構不合理、體制機制不完善等深層次矛盾在國內外新形勢下的凸顯和激化。他表示，要解決這些問題，需要遠近結合，標本兼治，繼續從增加有效供給、控制不合理需求、結構調整和理順價格等方面采取措施?；蛟S正是在這一棘手問題上表現出的領導能力，使得劉鐵男最終脫穎而出，成為國家能源局局長的接班人。

對于這位新任中國能源掌舵人來說，擺在眼前的中國能源擔子并不輕松。最近幾年間，在中國能源價格改革、推動電力體制改革、打破壟斷、推進新能源發電的商業利用方面，能源主管部門一直是輿論關注的焦點。分析認為，由于本身職責所限，國家能源局難以在價格、市場化改革等方面有大作為。但從長遠看，如何在這些方面獲得突破對能源局來說尤為重要。

新一任的能源局局長面臨諸多任務。一是2020年我國非化石能源占一次能源消費總量比重達到15%；二是2020年我國單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。此外，新一任能源局局長上任后還面臨著另一個挑戰，現行能源管理體制職能分散、權力交叉。中石油、中石化、國家電網、五大電企等央企均與能源局平級，再加上其他部委的參與，作為副部級單位，國家能源局權力空間不足，沒有改革決策權，只有建議權。這種局面已經不能夠適應中國經濟進一步發展對能源業的要求。接力棒傳至繼任者劉鐵男手中，能源改革難題能否終結，拭目以待。

張國寶曾公開表示，國家能源局并不謀求定價權，其職責是負責擬定和組織實施能源行業規劃、產業政策和標準，并承擔國家能源委員會辦公室的工作。

但是國家能源局工作開展極其“不順”，“名義權力”和“實際權力”存在偏差。在2009年年初全國能源工作會議上，張國寶提到，國家能源局要掌管全國能源工作面臨五個困難，包括缺乏實施行業管理的手段和資源。他舉例說，煤炭行業管理的五個許可證沒有一個在國家能源局；核電廠運行操控員考評在國家能源局，但發證在國家核安全局。中央層面，難以擺脫多頭治理的頑疾；地方層面，觸動地方利益的改革遲遲推不下去。

過去幾年間，中國能源改革舉步維艱；火電領域，由于煤電頂牛的長期存在，政府出手干預，改革的推進屢屢受挫；2008年，一場特大雨雪災害也將中國脆弱的能源供應體系打回了原形。對于未來的能源改革，分析稱，從劉鐵男繼續兼任國家發改委副主任一職來看，能源體制改革和價格改革，依然需要服從于經濟運行大局。

根據國家能源局的三定方案，能源定價權被保留在國家發改委價格司，國家能源局不具有價格決策權，只能對價格問題提出自己的建議和意見。由于職能定位問題，能源局無法在價格改革等領域取得突破，將中國能源領域存在的問題都怪罪到能源局頭上，是不公平的。能源局主要的任務還是保證能源供應。從保證能源供應、提高可再生能源比例上來看，能源局已經做得不錯。

在能源局三定方案中，戰略規劃和法規成為國家能源局的主要工作指向。然而作為一個能源生產和消費大國，中國至今沒有建立起一套能源法律體系。《能源法》自2006年開始醞釀，至今不見蹤跡，《煤炭法》、《電力法》的修訂遲遲無法跟進，《石油天然氣法》還處在研究階段，《核電管理條例》、《水電開發管理條例》等一系列政策法規依舊沒有出臺。

作為能源局第二任掌門人，發改委系統出身的劉鐵男，能否為中國能源行業搭建起完整法律體系？以能源“十二五”規劃為例，根據政府承諾，到2020年非化石能源的占比將達到15%，其中9%由水電完成。按照能源局的能源“十二五”規劃，到2015年非化石能源的占比要完成11.4%，所以水電在“十二五”期間必須大規模上馬。在1月6日的能源工作會議上，加快水電開發成為2011年能源局25項工作計劃之一，要求全年水電新開通規模達到2000萬千瓦以上。

然而水電開發一直飽受爭議，由于涉及到移民、生態保護和環境污染等因素，在“十一五”期間基本沒有新項目審批，特別是2007年后大型水電站的核準一度停滯。2011年將大規模開禁水電，勢必再次引來環保人士和有關部門的非議。如果處理不好，水電開發難以進行不說，到2020年非化石能源的占比將達到15%的目標也恐難完成。

此外，由于過去幾年間，石油、電力、煤炭等傳統能源行業越來越集中，壟斷力量已經成為能源體制改革和價格改革進一步推進的主要障礙之一。劉鐵男接手能源局后，如何在這些行業中推動改革，將是其面臨的重大考驗。而對于太陽能、風電等新能源領域，如何協調已經崛起的民營企業和原有的國家隊利益，也是一大難點。

打破壟斷、提高新能源比例，都是解決能源供應，改善能源利用結構的重要手段。專家稱，劉鐵男在位期間如果能成功將能源局升格為能源部，無論是對于能源局還是整個中國能源體制來說，都是重大貢獻。

外界把成立“能源部”作為理順能源管理體制的最大依托，這也將是能源局下一步最大的懸念。2010年1月27日，由國務院總理溫家寶、副總理李克強分任正副主任的國家能源委員會成立。但是，能源委只是一個協調機構而非職能部門，能源領域的一些深層次矛盾難從根本上解決。

在地方，能源管理體制亦分散無序。以煤炭為例，山西將煤炭工業局升級為煤炭工業廳，重慶重新組建煤炭工業局，河南、吉林、貴州、云南、寧夏等5省(區)撤銷了煤炭管理機構，將職能分到工業和信息化部門和安全生產監管部門；更多省份將煤炭管理職能分散在工信、發改委、安監等系統內。一位地方煤炭企業負責人說，2009年企業收到500份由不同部門下發的“安全管理文件”；國資委、發改委、國稅、地稅、安監局、工商、地礦局、國土資源、質檢等多個部門均對煤炭企業有監管權。

有鑒于此，有改良派學者再次呼吁成立能源部，放權給能源局，將定價權、市場準入、項目審批等職能劃給能源局；強化原本分散的職能，加強石油、天然氣和電力這幾大壟斷行業的監管。

2011年政策掃描：

◆繼續推進煤礦企業兼并重組和關閉整頓小煤礦，鼓勵煤、電、運一體化發展和煤炭企業強強聯合

◆加快推進江蘇、大連、山東、珠海、寧波5個LNG接收站建設，把天然氣儲氣庫、LNG接收站與全國天然氣骨干管網互通互聯

◆在北京、天津等地開展電網智能化試點，在上海、深圳等城市建設電動汽車配套充電設施

◆嚴控在東部沿海地區新、擴建燃煤電站。繼續開展“上大壓小”工作

◆爭取開通建設紅沿河二期、田灣二期等項目，保持新開工核電機組9臺左右

◆加快開發水電，全年水電新開工規模達到2000萬千瓦以上

◆繼續建設大型風電基地，爭取并網風機累計達到5500萬千瓦

◆積極推進能源法、煤炭法(修訂)的審查修改，抓緊核電、國家石油儲備和天然氣基礎設施管理立法；研究修改電力法，制定實施可再生能源配額管理辦法